Przestrzeń pod kontrolą. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest instrumentem kształtowania polityki przestrzennej przez organy samorządu terytorialnego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r, Nr 80, poz. 717). Plan ten jest aktem prawa miejscowego co oznacza, że ma on moc powszechnie obowiązująca na terenie danej gminy, a więc do jego przestrzegania zobowiązane są zarówno organy administracji publicznej, jak i podmioty prywatne.

U podstaw istnienia planu leży dążenie do racjonalnego i harmonijnego rozwoju infrastrukturalnego gminy. Dobrze sporządzony plan pozwala na sprawne zaplanowanie inwestycji na długie lata poprzez zapewnienie potencjalnym inwestorom istnienia uregulowanej i stabilnej sytuacji prawnej terenu przeznaczonego pod inwestycję. Obok pewności prawnej celem planu jest także m. in. zagwarantowanie mieszkańcom danej gminy bezpieczeństwa poprzez wskazanie terenów zagrożonych powodzią, obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych, zagwarantowanie bezpieczeństwa przeciwpożarowego etc. Wreszcie celem planu jest ochrona środowiska (ochrona gruntów rolnych i leśnych zakazem zabudowy), a także ochrona stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (np. poprzez objęcie ich ochroną konserwatorską).

Kompleksowe uwzględnienie wymienionych celów sprawia, że prace nad planem są czasochłonne i wymagają szerokich konsultacji społecznych. Początkowe prace nad planem rozpoczynają się od „wstępnego rozpoznania” potrzeb danej gminy i przybierają charakter „studium”, które jest przyjmowane przez radę gminy w drodze uchwały. Po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do studium wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje działania mające na celu zaangażowanie w prace nad studium wszystkich zainteresowanych lub zobowiązanych do tego podmiotów (m. in. ogłoszenie w prasie miejscowej, zawiadomienie pisemne instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania projektu studium, zawiadomienie właściwych organów wojskowych, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa, administracji śródlądowej etc). Po wyłożeniu studium do publicznego wglądu staje się ono przedmiotem uwagach podmiotów uczestniczących w konsultacji. Następnie studium jest uchwalane przez radę gminy. Studium nie jest aktem prawa miejscowego lecz wiąże organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Pełni również rolę swoistego kryterium w oparciu, o które wydawane są decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w sytuacji gdy w danej gminie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r. (II OSK 1250/08 ) brak posiadania przez studium „atrybutu” aktu prawa miejscowego nie oznacza, że decyzje administracyjne w przedmiocie warunków zabudowy wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami.

Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy
W drodze procedury bardzo zbliżonej do tej jaką poprzedza uchwalenie studium, uchwalany jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podobnie bowiem jak w przypadku projektu studium, projekt planu jest wykładany do publicznego wglądu i staje się przedmiotem szerokich konsultacji społecznych. Projekt planu zagospodarowania przestrzennego zawiera część tekstową i graficzną ( zasadniczo w skali 1:1.000). Następnie rada gminy uchwala plan miejscowy, jeżeli stwierdzi, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

Co dzieje się jeżeli w gminie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego?
Wówczas określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze wspomnianej już wcześniej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą wydaje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. W drodze decyzji organ wykonawczy gminy określa czy wnioskowany sposób zagospodarowania terenu jest dozwolony. O wydanie takiej decyzji w stosunku do konkretnego obszaru może wystąpić każdy kto ma w tymi interes prawny. Może to być zatem zarówno właściciel określonej nieruchomości, jak również potencjalny inwestor i nabywca nieruchomości. Jeżeli decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu została wydana niezgodnie z żądaniem wnioskodawcy można ją zaskarżyć do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a następnie do sądu administracyjnego. Należy stwierdzić, że kształtowanie polityki przestrzennej w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest działaniem niepożądanym, bowiem znacznie utrudnia prowadzenie racjonalnej polityki przestrzennej i tym samym zachowanie i tworzenie spójnej zabudowy. Zdarza się bowiem, że ograny wydają decyzje pozostające w sprzeczności z uchwalonym już studium, a więc postępują wbrew wytycznym wskazanym przez Naczelny Sądu Administracyjny w cytowanym wyżej wyroku z dnia 6 sierpnia 2009 r. (II OSK 1250/08 ). Działania takie w sposób szczególny zakłócają prawidłowe i konsekwentne planowanie przestrzenne. Z drugiej strony może je uznać za desperacką próbę przyciągnięcia inwestorów i próbę prowadzenia polityki rozwoju gminy „na skróty” w sytuacji gdy brak jest perspektyw na szybkie uchwalenie planu miejscowego.

Co się dzieje w przypadku gdy miejscowy plan zagospodarowanie przestrzennego inaczej reguluje sytuacje danego obszaru niż wydana wcześniej decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu? Kwestię tę rozstrzygnął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 5 lutego 2009 roku (II SA/Bk 709/08 ), którym stwierdził, że błędne jest mniemanie, że skoro jeszcze przed wejściem w życie planu miejscowego teren objęto decyzją o warunkach zabudowy, to mimo wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego, wprowadzającego ustalenia odmienne niż ustalenia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy, na działce objętej planem powstała swoista „enklawa”, której teren nie jest i nie może być objęty ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd ten wskazał również, że wobec niedopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy, lub o zmianie takiej decyzji, dla inwestycji lokalizacyjnej lub znajdującej się na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy lub w sprawie zmiany takiej decyzji należy umorzyć, jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 105 k.p.a.

Uchwalenie spójnego i racjonalnego planu, wymaga od gminy dużych umiejętności planistycznych i organizacyjnych i ma ogromne znaczenia dla rozwoju gminy. Niewątpliwie planowanie przestrzennego jest jednym z najważniejszych zadań gminy, a obowiązywanie na jej obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego świadczy o jej atrakcyjności dla potencjalnych inwestorów.

Autor: Michał Tomasiak, Rachelski i Wspólnicy Kancelaria Prawnicza